Intervista all’avvocato Benedetto Ciccarone del Foro di Milano

Il 12 giugno si votano 5 quesiti referendari sulla giustizia.
Prima di entrare nel merito dei 5 quesiti, ci interessa inquadrare il movimento politico entro cui si inseriscono.
Da anni (decenni) la giustizia è terreno di scontro, in particolare il polo Berlusconi ha promosso vari tentativi di riforma, poi la legge Severino, quella Bonafede/Cartabia e infine Cartabia…
Qual è l’oggetto del contendere dello scontro politico sulla giustizia?

L’assetto costituzionale della magistratura va inquadrato con riferimento al momento storico in cui è stato emanato.
Durante il fascismo, la magistratura era stata espressione del regime in armonia con l’ideologia centralista che lo caratterizzava e, pertanto, il potere giudiziario costituiva in realtà l’espressione di quello di governo.
I costituenti quindi, avvertendo l’esigenza di una cesura netta con il passato, disegnarono un quadro in cui la magistratura risultava un ordine autonomo ed indipendente da ogni altro potere, dotato di un organo di autogoverno, composto per due terzi da magistrati eletti dai magistrati e per un solo terzo da membri laici eletti dal parlamento, tra professori universitari in materie giuridiche ed avvocati con almeno 15 anni di esercizio.
L’assetto costituzionale fu poi attuato con diverse leggi di attuazione costituzionale che andarono a riempire di contenuti le enunciazioni di base della costituzione.
La conseguenza di queste leggi fu una politicizzazione dell’organo che ha avuto come effetto quello opposto rispetto all’intendimento dei costituenti, nel senso che, se ha sottratto la magistratura ad ingerenze governative, l’ha resa un ordine autoreferenziale, governato dalle correnti che fanno riferimento ai partiti politici con logiche tipicamente partitiche.
Nel 1975, la legge 695 introdusse un sistema elettorale del CSM basato su liste concorrenti e questo portò le correnti, legate ai partiti politici a comportarsi come essi.
Le leggi che hanno invece stabilito il sistema dell’avanzamento di carriera non hanno di fatto legato l’avanzamento alla valutazione di professionalità, lasciando invece che la carriera dei magistrati fosse legata all’appartenenza alle correnti a logiche spartitorie e trasversali, rapporti amicali, collegamenti politici.
Il problema delle correnti e della politicizzazione del CSM è esploso all’occhio dell’opinione pubblica con il caso Palamara.
Da alcune intercettazioni, emerse che questo membro del CSM partecipava ad incontri con esponenti politici per pilotare le nomine ai vertici degli uffici giudiziari.
Il seguito delle indagini e le dichiarazioni dello stesso Palamara portarono a far emergere che la posizione di Palamara non rappresentava solo una deviazione, bensì la punta dell’iceberg di un sistema basato su tale logica.
Da lì la nascita di esigenze di riforma che limiti il peso delle correnti.
Altro momento importante per capire i referendum attuali è stata l’inchiesta Mani Pulite che ha portato la magistratura ad intervenire pesantemente sulla politica, estromettendo dalla scena alcuni importanti esponenti politici ed a screditarne altri.
L’impatto fu devastante, portò fondamentalmente ad una rivoluzione sia a livello di nomi sia a livello di sistemi elettorali ed offerta politica generale.
La nascita e l’ascesa di partiti come Forza Italia o la Lega Lombarda fu in gran parte legata al turbamento dell’opinione pubblica di fronte alle accuse di corruzione mosse dai magistrati.
Negli anni, specialmente da parte di Silvio Berlusconi, si levarono voci critiche verso la magistratura, accusata di fare un uso politico della giustizia avviando processi contro esponenti politici sgraditi.
In particolare, la Procura di Milano, in seno alla quale la corrente Magistratura Democratica, vicina al PD, era maggioritaria, fu accusata di aver montato processi a carico di Berlusconi o uomini a lui vicini al fine di colpire la sua parte politica favorendo quella opposta.

Quali sono gli obiettivi politici che i promotori del referendum si propongono? E come si inseriscono nella lotta politica tra i due poli (polo PD e gregari e polo Berlusconi-Lega) che hanno governato il paese negli ultimi trent’anni?
La riforma Cartabia punta a modificare gli aspetti più critici della questione con un tentativo di riforma frutto dei rapporti di forza nella maggioranza e condizionato da elementi politici ovvero la necessità dei partiti di mostrare al proprio elettorato di aver ottenuto qualcosa.
In questo quadro, il movimento 5 stelle si è sempre mostrato con una impronta fortemente giustizialista ed improntata a punire la casta dei politici ritenuti in gran parte corrotti.
Il PD, dal canto suo, è improntato storicamente a favore della magistratura all’interno dello scontro politico con l’area di Silvio Berlusconi che invece si riteneva ingiustamente perseguitato da essa.
Il PD ha sempre cavalcato la cosiddetta questione morale e battuto molto sul concetto di legalità, inteso tuttavia in maniera piuttosto fuorviante.
Al PD è poi riconducibile Magistratura Democratica, una delle più potenti associazioni di magistrati maggioritaria in molti importanti sedi giudiziarie che ha sempre lottato molto per il mantenimento delle leggi attuali che sono in gran parte frutto di concessioni fatte loro dalla politica.
L’area di centro destra ha invece sempre ritenuto che la magistratura fosse schierata politicamente a sinistra e fosse quindi necessario un controllo dell’esecutivo almeno su quella requirente per evitare che attraverso i processi essa andasse ad incidere sulla politica.
La riforma Cartabia, che deve muoversi in modo da concedere qualcosa ad ognuna di queste esigenze, ha cercato di incidere sui nodi principali come la separazione delle funzioni tra magistratura requirente e giudicante e come il sistema elettorale per il CSM, adottando però soluzioni di compromesso che difficilmente potranno avere un’incidenza effettiva.
I partiti politici dell’area PD e 5stelle vogliono un tipo di riforma controllabile e decisa a livello politico, mentre i promotori del referendum propongono soluzioni più radicali.
I referendari hanno anche sottolineato che proprio la proposizione dei quesiti ed il timore da parte delle forze politiche che potessero trovare accoglimento ha spinto i partiti ad accettare sostanzialmente una proposta di riforma che da anni non poteva essere portata avanti a causa di veti incrociati ed interessi di vario genere.
La posta in palio e gli obbiettivi politici sono quindi di evitare che il sistema venga cambiato al di fuori di accordi politici che assicurino che il funzionamento non venga mutato nella sostanza in modo radicale ma continui a consentire ai partiti di inserirsi nel CSM con esponenti ad essi riferibili.
I promotori sono in realtà abbastanza fuori dai giochi politici in seno al CSM, mentre partiti come Forza Italia che pure preferirebbero una riforma controllata, devono dichiararsi favorevoli ai quesiti in quanto essi vanno ad incidere su temi che sono stati tradizionalmente portati avanti da essi.
In effetti i partiti dell’arco della maggioranza sanno che almeno tre dei cinque quesiti saranno comunque superati dalla riforma Cartabia anche in caso di esito positivo della consultazione.
Il silenzio che i media stanno riservando al tema è un po’ la cartina di tornasole della volontà politica di portare avanti una riforma blanda e concordata a livello politico in modo che nessuno possa dirsi sconfitto o vincitore e che ognuno possa rivolgersi al proprio elettorato dicendo di aver ottenuto risultati nella trattativa.
Avendo costituito la giustizia un terreno di grande scontro specialmente negli anni in cui Berlusconi fu protagonista della scena politica una riforma controllata e condivisa che non muti i termini di base della questione e non faccia male a nessuno può convenire a tutti.

Come e quanto questi referendum si inseriscono nello stravolgimento delle norme in materia di giustizia e diritti definite dalla Costituzione del 1948.
L’impianto costituzionale non verrebbe in realtà mutato da una eventuale vittoria dei sì ai quesiti, perché l’autonomia della magistratura è in realtà un concetto che può trovare diverse declinazioni. Autonomia infatti non significa necessariamente autoreferenzialità e assenza di qualsiasi strumento esterno volto ad evitare degenerazioni ed abusi come è stato sino ad oggi.
L’autonomia pensata dai costituenti è stata inizialmente accentuata dalla necessità di affrancarsi dall’epoca fascista con una netta cesura, nel sistema attuale può trovare invece una migliore collocazione all’interno di un sistema di pesi e contrappesi, che bilanci l’autonomia con alcuni paletti volti ad impedire che l’autonomia provochi le derive che si sono verificate negli anni con un CSM che si è rivelato essere uno strumento della partitocrazia.

Puoi illustrare, brevemente, i quesiti referendari con una tua riflessione per ciascuno sui cambiamenti che apportano in caso di approvazione tramite il referendum…
Quesito 1 (scheda rossa): Il quesito si propone di abrogare l’intero Dlgs 235/2012, impropriamente chiamato legge Severino che prevede che non possano ricoprire la carica di deputato o senatore o incarichi di governo coloro che hanno subito condanne definitive per delitti gravi di mafia e terrorismo, per delitti commessi da pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione, per reati per cui è prevista la reclusione non inferiore a 4 anni.
Per quanto riguarda le elezioni degli enti locali, le cause di incandidabilità riguardano coloro che siano stati condannati per delitti di mafia e terrorismo, per reati di corruzione e concussione, per condanna definitiva superiore ai 2 anni per delitti non colposi o che abbiano subito una misura di prevenzione con provvedimento definitivo, ma è anche prevista la sospensione in caso di provvedimenti non definitivi.
In caso di vittoria del sì, verrebbe abrogato l’intero provvedimento con la conseguenze che tornerebbe a vivere il sistema dell’interdizione dai pubblici uffici, legato non alla tipologia dei reati ma alle condanne concretamente subite e quindi ad una valutazione del magistrato che ha esaminato il caso concreto.
La legge Severino introduce un automatismo di incandidabilità.
Esso è certamente un male in quanto non permette una valutazione attinente al caso specifico.
La incandidabilità agisce anche retroattivamente per cui è applicabile anche a persone che hanno compiuto il reato moltissimi anni fa ed a causa della lentezza della giustizia si trovano ad avere la condanna definitiva molti anni dopo ed a coloro che al momento della commissione del reato non potevano prevedere che ne sarebbe discesa l’incandidabilità automatica.
Per quel che riguarda gli amministratori locali poi, oltre a presentare una inspiegabile maggiore severità, il decreto legislativo viola anche la presunzione di innocenza, inserendo la sospensione a fronte di provvedimenti non definitivi.

Quesito n. 2 (scheda arancio) si chiede l’abrogazione dell’ultimo inciso dell’art. 274, comma 1, lettera c), codice di procedura penale, in materia di misure cautelari che consente di applicare dette misura quando vi è un pericolo di reiterazione di reati della stessa specie di quello per cui si procede.
In caso di vittoria del sì, le misure cautelari potranno essere applicate, (oltre che per pericolo di fuga e di inquinamento delle prove) solo in caso di pericolo di commissione di reati con uso di armi o altri mezzi di violenza personale o diretti contro l’ordine costituzionale o delitti di criminalità organizzata, ma non in caso di pericolo di reiterazione di reati della stessa specie di quello per cui si procede.
Da molti anni si è tentato di limitare il ricorso alla custodia cautelare in carcere che in concreto va a costituire una sorta di anticipazione della pena, riversando sugli imputati le inefficienze di un sistema penale che giunge alla applicabilità della punizione molto tempo dopo la commissione del reato e quindi in un momento in cui la punizione potrebbe non avere più un senso.
Alcuni interventi hanno cercato di limitare il ricorso allo strumento ma, a causa di interpretazioni elusive da parte di alcuni giudici, queste norme non sono riuscite a raggiungere lo scopo di limitare il fenomeno e pertanto i promotori del referendum propongono un intervento più radicale che appare certamente auspicabile per limitare l’attuale abuso delle misure che in un sistema improntato alla presunzione di innocenza dovrebbero costituire l’eccezione e non la regola.

Quesito n. 3 (scheda gialla). Il quesito si propone l’abrogazione delle norme in materia di ordinamento giudiziario che consentono il passaggio dalle funzioni giudicanti a quelle requirenti e viceversa nella carriera dei magistrati.
Attualmente, i magistrati possono passare dalla funzione di pubblico ministero a quella di giudice per quattro volte nel corso della carriera.
Se vincesse il sì, essi dovrebbero scegliere all’atto della nomina se intraprendere la carriera di giudice o quella di pubblico ministero.
La cosa è certamente auspicabile, dato che passare da una funzione di parte come quella di pubblico ministero ad una funzione imparziale come quella di giudice può ovviamente portare a storture in quanto chi per anni ha ragionato in una certa logica, deve improvvisamente mutare punto di vista e la cosa non è spesso possibile.
Va notato che quasi in tutti i paesi di democrazia matura vi è una netta distinzione delle carriere. In alcuni ordinamenti poi, il pubblico ministero non appartiene neppure alla magistratura. Nell’ordinamento tedesco, egli è un funzionario del Ministero della Giustizia e, negli ordinamenti di common law, addirittura un avvocato che rappresenta l’accusa in posizione di assoluta parità con l’avvocato che rappresenta la difesa.
C’è da dire che, anche in caso di vittoria del sì, il referendum rischia di essere inutile, in quanto la riforma Cartabia prevede la possibilità di passaggio delle funzioni una sola volta e nelle fasi iniziali della carriera come punto di equilibrio tra coloro che volevano mantenere il sistema attuale e coloro che volevano abrogarlo.

Quesito n. 4 (scheda grigia). Impropriamente chiamato quesito delle pagelle ai magistrati, si propone di abrogare alcune norme che impediscono ai membri laici (ossia non appartenenti alla magistratura e quindi avvocati e professori universitari) di partecipare ad alcune deliberazioni del Consiglio direttivo della Corte di Cassazione e dei consigli giudiziari, tra cui la formulazione di pareri sulla professionalità dei magistrati.
Se vincesse il sì, tutti i componenti del Consiglio direttivo della Corte di Cassazione e dei Consigli Giudiziari parteciperebbero a tutte le deliberazioni e quindi anche a quelle riguardanti la valutazione di professionalità dei magistrati.
Appare certamente opportuno che anche membri estranei alla magistratura, ma comunque esperti di diritto, possano esprimere valutazioni in ordine alla professionalità dei magistrati, in quanto la cosa renderebbe la magistratura meno autoreferenziale ed introdurrebbe anche punti di vista diversi da quelli tipici dei magistrati. Gli avvocati ed i professori universitari infatti hanno una visione della ricaduta dei provvedimenti dei magistrati particolare che può sfuggire ai membri togati.
Anche in questo caso, il referendum rischi di essere inutile perché la riforma Cartabia si propone di modificare il sistema di valutazione di professionalità dei magistrati, introducendo tra l’altro il criterio della tenuta dei provvedimenti dei magistrati all’esito definitivo del processo.

Quesito 5 (scheda verde). Si propone di abrogare la norma che richiede che il magistrato che intenda candidarsi alle elezioni per il consiglio superiore della magistratura debba raccogliere dalla 25 alle 50 firme.
Se vincesse il sì, qualunque magistrato che lo desideri potrà candidarsi alle elezioni del CSM.
Il quesito mira a diminuire il potere delle correnti, consentendo anche al magistrato che non ha un gruppo di sostegno di poter concorrere liberamente alle elezioni.
In questo caso davvero non si vede quale controindicazione vi sia a permettere a colui che lo desidera di candidarsi ad una elezione.
Anche questo quesito potrebbe essere superato dalla riforma Cartabia che modifica il sistema di elezione dei membri del CSM

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